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正文

中國土壤環境管理發展歷程的四個階段

摘要：土壤是經濟社會可持續發展的物質基礎，關系人民群眾身體健康，關系美麗中國建設，保護好土壤環境是推進生態文明建設和維護國家生態安全的重要內容。本文系統梳理了20世紀80年代以來中國土壤環境管理政策發展歷程，并將其劃分為土壤環境基礎調查、農用地土壤污染治理、土壤污染狀況調查和試點示范、土壤污染風險管控四個階段，提出了當前基于風險管控的土壤環境管理總體思路，以及土壤污染預防和保護、農用地分類管理、建設用地準入管理等主要制度具體要求。立足土壤污染防治實際和生態環境保護新形勢、新要求，分析今后一段時期中國土壤環境管理的發展趨勢，并從制度標準完善、分級分類分區差異化防控、風險協同管控、技術創新等方面提出完善對策與建議。

引言

土壤環境事關農產品質量安全和人居環境健康，是保障人民群眾“吃得放心、住得安心”的大事。近年來，中國堅持預防為主、保護優先、分類管理、風險管控的總體思路，以管控土壤污染風險為核心，采取一系列有效措施，土壤污染防治取得積極進展：完成全國農用地土壤污染狀況詳查和重點行業企業用地土壤污染狀況調查，初步建成全國土壤環境監測網；頒布《土壤污染防治法》，發布農用地和建設用地土壤污染風險管控標準，出臺一系列土壤環境管理規章，基本建立了以風險管控為核心的土壤環境管理框架，深入推進凈土保衛戰[1-3]。

但長期以來經濟發展粗放，污染物排放量較高，局部地區土壤污染風險較高。相關調查表明，全國土壤環境狀況總體不容樂觀，土壤總的點位超標率為16.1%，其中耕地點位超標率達到19.4%，部分地區土壤污染較重[4]。一些重有色金屬礦區周邊耕地土壤重金屬污染問題突出，影響農用地土壤環境質量的主要污染物是鎘等重金屬[5,6]。部分學者對全國土壤污染及其健康風險進行評估，局部地區污染嚴重、污染程度高[7-11]。

本文通過對中國土壤污染防治發展歷程和管理制度體系的系統回顧，立足深入打好污染防治攻堅戰、推進美麗中國建設等新形勢新要求，提出中長期土壤污染防治對策建議。

1 中國土壤環境管理政策歷程

20世紀80年代，中國開始關注礦區土壤、污灌和六六六、滴滴涕農藥大量使用造成的耕地污染等問題，逐步將土壤污染防治納入環境保護重點工作，開展了一系列基礎調查，出臺土壤污染防治相關管理政策，逐步建立了土壤污染風險管控體系。根據土壤污染防治政策研究進展，將中國土壤環境管理發展歷程劃分為四個階段（圖1）。
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1.1

“六五”至“八五”時期：土壤環境基礎調查


隨著經濟社會迅速發展，土壤污染問題越來越受到社會關注，我國1979年頒布的《環境保護法（試行）》最早在立法中涉及保護土壤、防治污染的要求：推廣綜合防治和生物防治，合理利用污水灌溉，防止土壤和作物的污染。“六五”“七五”期間，相關部門在國家科技攻關項目支持下開展了農業土壤背景值、全國土壤環境背景值和土壤環境容量等基礎研究，編輯出版了《中國土壤元素背景值》和《土壤環境背景值圖集》；在此基礎上，制訂了《土壤環境質量標準》（GB15618—1995），填補了中國土壤環境質量標準的空白。此外，還頒布了《農用污泥中污染物控制標準》（GB4284—1984）、《城鎮垃圾農用控制標準》（GB8172—1987）、《農用粉煤灰中污染物控制標準》（GB8173—1987）等農用地土壤污染源防控技術標準。

1.2

“九五”至“十五”時期：農用地土壤污染治理


中國人口基數大，耕地面積小，對土壤環境關注的重點是提高土壤肥力、增加糧食產量，因此該階段土壤污染防治的重點仍然是農用地。《國家環境保護“十五”計劃》提出了防止農作物污染、確保農產品安全的土壤污染防治具體措施，例如，開展全國土壤污染調查和污染防治示范，建立農產品安全檢測和監管體系；土壤污染防治要求也零散出現在《基本農田保護條例》《固體廢物污染環境防治法》《農藥管理條例》等相關法規中。針對農產品產地環境質量管理，2001年起，中國環境監測總站組織開展“菜籃子”基地、污水灌溉區和有機食品生產基地土壤環境質量專項調查工作，為農用地土壤污染治理提供了基礎支撐。此外，開展了土壤污染防治與修復技術相關技術標準研究，發布實施《工業企業土壤環境質量風險評價基準》（HJ/T25—1999），制定了一批土壤環境監測分析方法，有效提升了中國土壤環境管理水平。

1.3

“十一五”至“十二五”時期：土壤污染狀況調查和試點示范


該階段土壤污染防治逐漸成為環境保護工作的重點，相關政策部署相繼出臺，并開展了一系列土壤污染狀況調查、治理試點示范等工作。2008年，原國家環保總局在北京召開第一次全國土壤污染防治工作會議，要求切實解決當前突出的土壤環境問題；同年6月，原環境保護部印發《關于加強土壤污染防治工作的意見》，提出開展農用土壤環境監測評估與安全性劃分、全國土壤污染狀況調查、土壤修復與綜合治理試點示范等具體任務。此后，《重金屬污染綜合防治“十二五”規劃》《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》《國家環境保護“十二五”規劃》等均對土壤污染防治提出明確要求。2013年，國務院辦公廳印發《近期土壤環境保護和綜合治理工作安排》，土壤污染防治工作逐步提上重要議事日程。

為掌握全國土壤污染狀況，2005—2013年，原環境保護部、原國土資源部聯合開展了首次全國土壤污染狀況調查，從國家尺度上初步摸清了土壤污染狀況。“十二五”期間，開展了土壤環境質量例行監測試點，分別對污染企業周邊、基本農田區（糧棉油）、蔬菜基地、集中式飲用水源地和規模化畜禽養殖場周邊開展監測。同時，在大中城市周邊、重金屬污染防治重點區域等開展土壤污染治理與修復試點示范。此外，原環境保護部組織開展了“污染土壤修復與綜合治理試點”專項研究，國家“863計劃”支持開展了“典型工業污染場地土壤修復關鍵技術研究與綜合示范”，實施了一批土壤污染治理與修復示范項目。

1.4

“十三五”時期：土壤污染風險管控


2016年，國務院印發《土壤污染防治行動計劃》，這是中國土壤環境管理領域的綱領性文件，對今后一個時期中國土壤污染防治工作作出了全面部署。2018年，黨中央印發《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》，將凈土保衛戰納入污染防治三大保衛戰之一。2020年2月，國家發展改革委印發《美麗中國建設評估指標體系及實施方案》，將土壤安全納入美麗中國建設評估指標。

根據國內外土壤污染防治經驗，中國建立了以風險管控為核心的土壤污染防治體系：出臺了《土壤污染防治法》，填補了中國土壤污染防治領域法律空白；出臺污染地塊、農用地、工礦用地土壤環境管理辦法等部門規章，土壤污染責任人認定辦法、農用地、建設用地土壤污染風險管控標準，以及建設用地風險管控等系列技術導則，建立了“一法兩標三部令”土壤污染防治法規標準體系；完成農用地土壤污染狀況詳查和重點行業企業用地土壤狀況調查，基本掌握全國土壤污染底數；建成覆蓋不同地區、不同類型的土壤環境監測網絡，基本摸清了耕地污染的現狀和空間分布。上述工作有力提升了中國受污染耕地安全利用和建設用地風險管控水平。

2 中國土壤環境管理政策現狀

2.1

形成以風險管控為核心的土壤環境管理總體思路


土壤采取優先保護的投入比例遠低于后期風險管控和治理成本，因此中國借鑒發達國家土壤污染防治經驗，結合近年來土壤污染防治實踐探索，綜合考慮現階段土壤污染現狀和社會經濟發展實際，不同于大氣、水環境質量達標管理的思路，形成以風險管控為核心的土壤環境管理思路，即通過采取源頭減量、污染阻斷等措施，消除或管控土壤環境風險，降低對周邊環境的影響[12]。土壤污染風險管控的要求主要體現在四個方面：①“防”，即通過合理空間布局管控、土壤環境準入等措施，預防土壤污染產生；②“控”，即通過企業生產過程環境管理、污染物排放控制、提標改造升級、農業面源污染治理等，管控土地利用過程環境風險；③“治”，即針對污染的土壤，采取以風險管控為主的措施，例如，農用地農藝調控、替代種植，污染地塊禁止人員進入、建設污染阻隔工程等；④“管”，即利用環境執法、定期土壤環境監測等管理手段，保障污染防治措施落實，降低土壤環境風險。

中國土壤環境管理的目標是保障農產品質量和人居環境安全，基于風險管控的總體思路和要求，現階段土壤污染防治的三大重點是防控新增污染、管控農用地和建設用地兩大地類環境風險，并以《土壤污染防治行動計劃》《土壤污染防治法》實施為基礎，建立土壤污染防治的基本框架和政策體系（圖2）。在防控新增污染方面，建立土壤污染預防和保護制度，重點對工業、農業、生活三大污染源進行管理，做好土壤環境準入、過程監管、地塊退役等環節的全過程管理；在農用地管理方面，建立農用地分類管理制度，即根據農用地土壤環境和農產品質量等分類實施土壤環境管理；在建設用地管理方面，建立準入管理制度，開發利用的地塊必須符合相應用地土壤環境質量要求，從而推動污染土壤的風險管控和修復，下文也將進行重點介紹。此外，我國還以法律形式規定了土壤污染風險防控實施的保障機制。例如，實行統一的土壤環境監測制度，建立覆蓋生態環境、農業農村、自然資源等的全國土壤環境監測體系，并每十年至少組織一次土壤污染狀況普查；建立土壤調查和評估制度，對存在環境風險的地塊開展土壤污染狀況調查和風險評估，并實施后期風險管控和修復等活動；建立省級土壤污染防治基金制度，解決責任主體不清晰的歷史遺留污染、專項資金投入模式渠道窄等問題。
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2.2

明確了全過程防控的土壤污染預防和保護政策


土壤污染預防和保護通過加強前期土壤環境管理，減少污染物排放，顯著降低土壤環境風險和后期治理成本，以最小投入獲得最大的環境效益。從地塊準入、使用過程、地塊退役等環節，形成基于地塊全生命周期管理的全過程防控機制：在地塊準入環節，提出合理空間布局管控、排放有毒有害物質的重點行業企業開展土壤環境影響評價、符合相應用地土壤環境質量要求的地塊方可進行開發利用等預防措施；在地塊使用環節，采取土壤和地下水自行監測、土壤污染隱患排查、提標改造、在產企業風險防控、合理使用農藥化肥等措施，防止新增污染；在地塊退役環節，生產過程終止的重點行業企業用地進入土壤調查評估和風險管控程序，涉及生產設施設備拆除活動的采取防止土壤污染的措施。

土壤污染源頭防控是綜合性的系統工程，還包括農業投入品、畜禽養殖等農業面源污染綜合治理，重點保障未污染的耕地、林地、草地和飲用水水源地環境風險。因此，建立了區域尺度的土壤污染源綜合防控制度，開展區域土壤污染源解析和監測預警，識別土壤污染的重點區域、重點行業、重點污染源，研判土壤污染變化趨勢，作為區域土壤環境保護政策、地塊尺度污染源管控策略制定的依據。

2.3

制定了基于農用地土壤環境和農產品質量的分類管理政策


長期以來，中國農用地土壤環境管理是對照農用地土壤環境質量相關標準進行超標評價，并根據超標倍數劃分污染等級，未考慮農產品質量狀況[13]。近年來逐漸開展農產品風險和農用地土壤生態風險協同評價，以保護食用農產品質量安全為主要目標，出臺了農用地土壤環境質量標準，劃出了篩選值和管制值兩條標準線。土壤中污染物含量低于篩選值的，對農產品質量安全、農作物生長或土壤生態環境的風險低，一般情況下可以忽略；高于管制值的，食用農產品不符合質量安全標準等農用地土壤污染風險高；土壤污染物含量介于篩選值和管制值之間的，對農產品質量安全、農作物生長或土壤生態環境可能存在風險[14]。

根據土壤環境質量和農產品質量情況等，中國建立了農用地分類管理制度，即將農用地劃分為優先保護類、安全利用類和嚴格管控類三個類別，分類實施土壤環境管理。優先保護類農用地土壤環境質量較好，以保護措施為主，例如將符合條件的優先保護類耕地劃為永久基本農田、嚴格新建可能造成土壤污染的建設項目。安全利用類農用地存在農產品超標風險，通過采取農藝調控、替代種植等措施，降低農產品超標風險。嚴格管控類農用地難以通過安全利用措施降低污染風險，因此采取劃定特定農產品嚴格管控區域、土壤和農產品協同監測與評價、調整種植結構、退耕還林還草、輪作休耕等風險管控措施。

2.4

形成了以準入管理為核心的建設用地風險管控和修復制度


中國逐步建立了涵蓋用地準入、污染預防、調查評估、風險管控或修復、效果評估、再開發利用等全過程的建設用地土壤環境監管體系，并建立了建設用地土壤污染風險管控和修復名錄制度[15]（圖3）。實施建設用地準入管理，即開發利用的土地必須符合相應用地土壤環境質量要求。經普查詳查和監測等表明存在土壤污染風險、用途變更為住宅和公共管理與公共服務用地、土壤污染重點監管單位用途變更或土地使用權變更的地塊，需開展土壤污染狀況調查；存在污染的進一步開展風險評估。風險評估結果表明需要實施風險管控、修復的地塊，納入建設用地土壤污染風險管控和修復名錄，結合土地利用規劃，采取相應的風險管控和修復措施，并開展效果評估及后期環境管理。
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建設用地風險管控措施包括提出劃定隔離區域的建議、土壤及地下水污染狀況監測等，修復技術包括固化穩定化、熱脫附、水泥窯協同處置等，通常情況下需同時采取多種管控措施。為保障建設用地調查和修復報告質量，建立了相關報告分級評審制度，分別由地市級、省級生態環境主管部門會同自然資源主管部門，組織對土壤污染狀況調查報告、風險評估報告、風險管控效果評估報告、修復效果評估報告等進行評審。建立土壤污染責任人認定制度，由土壤污染責任人實施土壤污染風險管控和修復；土壤污染責任人無法認定的，土地使用權人實施風險管控和修復。

3 中國土壤環境管理發展趨勢

中國雖然初步建立了基于風險管控的土壤環境管理制度體系，但是由于土壤污染防治起步較晚、基礎薄弱，土壤污染防治制度體系、協同監管機制、風險管控技術體系、多元投入機制等仍不健全[16]。在實現2035年美麗中國建設目標愿景下，土壤環境管理將逐步從管控風險向促進土壤生態系統改善和可持續利用轉變，不斷推動依法治土、科學治土、系統治土，提高管控措施的針對性和有效性，逐步保障土壤健康。

3.1

提高風險管控措施的針對性和有效性


中國從國家層面初步建立了基于不同地類的土壤污染風險分級分類的差異化防控制度，但是土壤污染具有明顯的區域特征，“一刀切”的管理模式難以適應不同區域管控要求。因此，今后土壤環境管理的重點是提高土壤環境管理措施的可操作性、科學性和有效性。例如，對于當前污染問題突出、社會廣泛關注的有色金屬礦區，與再開發利用的建設用地管控思路存在不同，前者主要以防控污染擴散為主，后者重點關注使用過程環境風險，因此需根據地塊用途因地制宜設計管控技術體系。另外，土壤污染風險管控一般不能徹底消除環境風險，分類識別、長效監管也是推動管控措施有效落實的重要手段。

當前，中國已完成了土壤污染狀況詳查，基本查明了農用地和建設用地土壤環境風險，為實施精細化管理奠定了基礎。下一步需從分區管理制度設計、標準規范體系、管控措施適宜性評價等方面完善管理體系，依據區域、行業、污染物、種植結構等，不斷完善風險分級分類分區管理相關技術體系。例如，實施建設用地高中低風險分級管理、高背景值區土壤安全利用等，提高管控措施的針對性和有效性[17]。

3.2

“以管代治”推動土壤污染防治責任落實


近年來，在國家法規政策支持下，中國實施了一批歷史遺留土壤污染治理工程。但是土壤污染治理成本高、見效慢、周期長，結合國內外工作實踐，將預防為主、保護優先作為土壤污染防治的基本原則之一，通過前期管理代替后期治理。“以管代治”就是通過“誰污染誰治理”、污染物達標排放、總量控制等法律約束，引導企業加強內部環境管理，采取污染物減排、生產設施改造升級、污染防治設施建設、完善日常環境管理等措施，降低后端土壤污染治理的風險。推動“以管代治”，依法治土是基本前提，法律作為土壤污染防治的底線和基本要求，倒逼企業主動承擔起污染治理的社會責任，防止因土壤污染威脅生態環境安全。同時，政府對土壤污染防治工作負總責，通過日常執法檢查、生態環境保護督察等對工礦企業責任落實情況進行監管。

3.3

逐步推動多要素多領域系統治理


一方面，土壤是大氣、水、固體廢物等污染物的最終受體，大氣沉降、地表水、工業固體廢物堆存、重點污染源周邊地下水等中污染物可通過淋溶、滲漏等進入土壤。另一方面，污染土壤也是重要的污染源，會通過大氣降水或灌溉水的入滲淋濾下污染地下水。土壤環境管理涉及多要素、多部門，通過大數據研判、系統管控制度設計、污染綜合防控是土壤環境管理的發展趨勢，也是有效提升土壤環境監管效益和能力的重要手段。《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》也提出建立地上地下、陸海統籌的生態環境治理制度，實施水土環境風險協同防控。因此，土壤環境管理要突出系統協同的思想，強化地上地下協同防控，既要管控好水、大氣、固體廢物等土壤污染的源，又要管控好土壤這個污染源，防止地下水、地表水等污染。

3.4

創新綠色可持續風險管控技術體系


綠色可持續修復的概念是指以安全、及時的方式消除和/或控制不可接受風險，同時最優化修復的環境、社會和經濟價值。發達國家從最早的以嚴格標準值和完全處理處置為修復目標，到基于風險的治理修復和管控策略，已逐步建立起了一套相對完善的管理制度、評價方法和決策工具，并開展了大量的綠色可持續修復實踐[18]，例如美國發布《超級基金綠色修復戰略》，推動形成綠色修復技術評估框架及標準導則。當前中國環境管理的要求不斷加強，通過技術創新管控污染土壤風險、降低修復成本、提升環境效益是土壤污染風險管控的必然要求，也是中國污染土壤修復技術的發展趨勢[19]。

依托國家重點研發計劃等科研專項，中國也開展了污染場地綠色修復技術方法研究探索。2020年4月，中國環境保護產業協會發布《污染地塊綠色可持續修復通則》，規定了污染地塊綠色可持續修復的原則、評價方法、實施內容和技術要求。今后需進一步完善土壤污染綠色可持續修復的管理框架和技術體系，構建綠色可持續修復與管理制度體系。

4 對策建議

4.1

持續構建系統完備的土壤污染防治制度體系


土壤污染防治制度體系不完善仍是中國土壤污染防治的薄弱環節，因此，應將全面構建可持續管理體系、法規標準規范體系和技術體系作為土壤污染防治工作的重要基礎性工作，精細化指導土壤污染防治措施落實。首先要構建土壤可持續健康管理、土壤污染協同防控、土壤污染分區分級等管理政策，進一步完善土壤污染責任人認定、土壤污染防治基金等制度體系，不斷優化土壤風險管控目標要求和中長期管控路徑。其次，分行業、分區域完善土壤環境質量標準、土壤污染控制等相關標準和技術規范，健全高背景值區識別及安全利用、土壤污染修復工程、土壤污染風險管控與修復效果評估、后期管理、資源化利用等技術標準[20]，夯實土壤環境管理基礎支撐。

4.2

全面建立土壤污染分級分類分區精細化防控體系


根據區域土壤環境風險、經濟社會條件等，因地制宜推動土壤污染分級分類分區差異化防控，識別土壤污染防治的優先管控區域、行業和污染物[21,22]。針對重點行業企業用地，根據企業風險篩查、初步采樣調查等結果，構建高、中、低風險分級相關技術和管理體系，分別推動在產和關閉搬遷企業地塊分級管控。針對農用地，在土壤環境質量類別劃分的基礎上，優化調整保護和安全利用措施，分類制定管控方案。針對識別的高背景值區、受污染耕地集中區、高風險建設用地集中連片區域、有色金屬礦區等典型區域，開展區域尺度土壤污染風險評估，分區制定土壤污染風險管控措施。開展國家、省、市、縣級土壤污染風險管控策略研究，提高措施的針對性和有效性。

4.3

加快形成覆蓋多領域多要素的協同管控體系


土壤污染風險協同管控既包括生態環境、農業農村、自然資源等相關部門管理政策的聯動，也包括水、氣、土等要素的系統治理。隨著大數據、遙感等新技術的應用，為推動傳統的土壤環境治理由單一要素向多領域協同轉變提供數據基礎。因此，要加強大數據等技術的科學決策、精細管理、精準服務，集成土壤環境質量、土壤理化性質、土地利用方式、農業投入品使用、農產品質量等多源數據，改進土壤環境管理手段，提升多部門綜合決策能力。建立基于全生命周期的建設用地“防、控、治、管”四位一體風險管控體系，系統推動重點行業風險管理水平[23]。開展土壤環境風險監測預警，健全國家土壤環境質量監測網絡，完善土壤污染預警制度體系、技術體系、風險評估指標體系，推進土壤和地下水、大氣沉降、地表徑流等的協同防治。

4.4

強力推進風險防控和治理修復技術創新體系


加強土壤污染風險全過程管控模式和末端治理技術創新，通過原輔材料優化、防滲漏改造、污染排放監管、農業投入品減量等形式，健全以綜合防控和污染治理為主的環境管理體系，加強區域土壤污染風險監測評估，降低污染風險。加強污染場地土壤生態風險評估和修復，開展概念模型、污染物反應運移模型、復合污染生態毒理學機制、生態修復技術等研究，構建適合中國國情的綠色可持續修復的管理框架和政策體系，協同運用工程和制度控制手段防控污染風險[24,25]。加強土壤污染風險管控和修復技術創新，開展土壤污染效應與生態健康風險管控、污染物多尺度效應及轉化技術方法等研究，研發低碳、適用、成本低的修復技術、裝備和綜合防控策略。

參考文獻

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文獻來源：劉瑞平,宋志曉,崔軒,等.我國土壤環境管理政策進展與展望[J].中國環境管理,2021,(05):93-100.
DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2021.05.93

資助項目：國家自然科學基金青年項目（41907391）。

作者簡介：劉瑞平，碩士，工程師，主要從事土壤環境規劃與政策方面研究。
*責任作者：王夏暉，博士，研究員，主要從事區域生態保護修復規劃與工程管理、土地污染生態修復等研究。


轉載自中國環境管理公號（2022年1月6日）

作者：劉瑞平，宋志曉，崔軒，魏楠，季國華，王夏暉*
單位：生態環境部環境規劃院土壤環境保護中心



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